●汪永清著《行政處罰》（中國政法大學出版社1994年版）

行政處罰管轄是與違法行為的處罰規(guī)則相關(guān)聯(lián)的一個問題，它具體是指行政機關(guān)或者組織實施行政處罰的權(quán)限劃分和分工。

●應松年、馬懷德主編《中華人民共和國行政處罰法學習輔導》（人民出版社1996年版）

行政處罰管轄是指法律、行政法規(guī)規(guī)定的有權(quán)行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)或授權(quán)的組織對于行政處罰案件的 最初裁決分工。

（二）種類

1.行政處罰管轄的基本種類

通說認為，行政處罰管轄的基本種類包括 地域管轄、級別管轄、職能管轄、指定管轄四種。

●地域管轄

是指 同種職能的行政機關(guān)之間在實施行政處罰方面的地域分工。 違法行為發(fā)生地是確定地域管轄的一般原則，比如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第六條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?

●級別管轄

是指 上、下級行政機關(guān)之間在實施行政處罰方面的分工。根據(jù)行政違法案件的性質(zhì)、情節(jié)、社會影響及應給予的行政處罰等的不同，行政機關(guān)一般 依級別高低分別行使行政處罰的管轄權(quán)。比如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第七條規(guī)定：“縣級、設(shè)區(qū)的市級市場監(jiān)督管理部門依職權(quán)管轄本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政處罰案件，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由省級以上市場監(jiān)督管理部門管轄的除外?！?

●職能管轄

是指行政機關(guān)依據(jù)各自 不同的行政管理職能對行政處罰案件管轄所作的分工，這是行政管理專業(yè)化的必然要求。比如，《土地管理法》第七十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?

●指定管轄

是指兩個或者兩個以上的行政機關(guān)因?qū)ν贿`法行為的處罰 管轄權(quán)問題發(fā)生爭議時，由有權(quán)機關(guān)以決定的方式指定某個行政機關(guān)對該違法行為進行管轄、實施行政處罰。比如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第十二條規(guī)定：“兩個以上市場監(jiān)督管理部門因管轄權(quán)發(fā)生爭議的，應當自發(fā)生爭議之日起七個工作日內(nèi)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報請共同的上一級市場監(jiān)督管理部門指定管轄。”

2.行政處罰管轄的其他種類

包括 移送管轄、管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移、共同管轄、特定管轄等。對此，理論界認識不一。

●移送管轄

是指行政機關(guān)受理某一案件后，發(fā)現(xiàn)對該案無管轄權(quán)，將該案件移送給有管轄權(quán)的行政機關(guān)。移送管轄的實質(zhì)是對管轄發(fā)生錯誤所采用的一種 糾正措施。比如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第十三條規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄的，應當將案件移送有管轄權(quán)的市場監(jiān)督管理部門。受移送的市場監(jiān)督管理部門對管轄權(quán)有異議的，應當報請共同的上一級市場監(jiān)督管理部門指定管轄，不得再自行移送?！钡谑鶙l規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關(guān)部門?！?

●管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移

是指經(jīng)上級行政機關(guān)決定或者同意，將某個案件的管轄權(quán)由上級行政機關(guān)轉(zhuǎn)交給下級行政機關(guān)，或者由下級行政機關(guān)轉(zhuǎn)交給上級行政機關(guān)。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是 對級別管轄的一種變通和補充。比如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第十四條規(guī)定：“上級市場監(jiān)督管理部門認為必要時，可以直接查處下級市場監(jiān)督管理部門管轄的案件，也可以將本部門管轄的案件交由下級市場監(jiān)督管理部門管轄。法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定案件應當由上級市場監(jiān)督管理部門管轄的，上級市場監(jiān)督管理部門不得將案件交由下級市場監(jiān)督管理部門管轄?！薄跋录壥袌霰O(jiān)督管理部門認為依法由其管轄的案件存在特殊原因，難以辦理的，可以報請上一級市場監(jiān)督管理部門管轄或者指定管轄?！?

●共同管轄

是指法律規(guī)定兩個以上行政機關(guān)對同一案件都有管轄權(quán)的情形。應松年、馬懷德主編《中華人民共和國行政處罰法學習輔導》（人民出版社1996年版）一書認為，它是 發(fā)生管轄權(quán)爭議的原因；汪永清著《行政處罰》（中國政法大學出版社1994年版）也持類似觀點。

●特定管轄

類似于訴訟中的“專屬管轄”。汪永清著《行政處罰》（中國政法大學出版社1994年版）提出了這一概念，但又稱：“行政處罰中的地域管轄， 沒有這樣的專屬管轄”。

三、《行政處罰法》（2021年修訂）有關(guān)管轄的規(guī)定

（一）地域管轄：增加了部門規(guī)章的另行規(guī)定權(quán)

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十二條 行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

●原《行政處罰法》

第二十條 行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

修改理由基于兩點：一是授權(quán)部門規(guī)章作出另行規(guī)定，便于從國家層面解決地域管轄中的特殊問題；二是從客觀看，行政處罰法實施后已有多部部門規(guī)章對于違法行為發(fā)生地管轄作出另行規(guī)定，違反了行政處罰法的規(guī)定。如：

●《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第125號）

第十條 行政案件由 違法行為地的公安機關(guān)管轄。 由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。

違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地，包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點；違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法結(jié)果發(fā)生地，包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方，但在醫(yī)院住院就醫(yī)的除外。

移交違法行為人居住地公安機關(guān)管轄的行政案件，違法行為地公安機關(guān)在移交前應當及時收集證據(jù)，并配合違法行為人居住地公安機關(guān)開展調(diào)查取證工作。

第十一條 針對或者利用網(wǎng)絡(luò)實施的違法行為， 用于實施違法行為的網(wǎng)站服務(wù)器所在地、網(wǎng)絡(luò)接入地以及網(wǎng)站建立者或者管理者所在地，被侵害的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地，違法過程中違法行為人、被侵害人使用的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地，被侵害人被侵害時所在地，以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地公安機關(guān)可以管轄。

第十二條 行駛中的客車上發(fā)生的行政案件，由案發(fā)后客車最初?？康毓矙C關(guān)管轄；必要時，始發(fā)地、途經(jīng)地、到達地公安機關(guān)也可以管轄。

●《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》（司法部令第122號）

第三十一條 司法行政機關(guān)對律師的違法行為給予警告、罰款、沒收違法所得、停止執(zhí)業(yè)處罰的，由 律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)所在地的設(shè)區(qū)的市級或者直轄市區(qū)（縣）司法行政機關(guān)實施；給予吊銷執(zhí)業(yè)證書處罰的，由許可該律師執(zhí)業(yè)的省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關(guān)實施。

司法行政機關(guān)對律師事務(wù)所的違法行為給予警告、罰款、沒收違法所得、停業(yè)整頓處罰的，由 律師事務(wù)所所在地的設(shè)區(qū)的市級或者直轄市區(qū)（縣）司法行政機關(guān)實施；給予吊銷執(zhí)業(yè)許可證書處罰的，由許可該律師事務(wù)所設(shè)立的省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關(guān)實施。

（二）級別管轄、職能管轄：未有修改

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十三條 行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

●原《行政處罰法》

第二十條 行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

主要內(nèi)容如下：

1.確定級別管轄的 主要因素包括違法行為及處罰輕重程度，相對人地位，違法行為性質(zhì)等，如《律師法》：

第四十九條 律師有下列行為之一的，由 設(shè)區(qū)的市級或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門給予停止執(zhí)業(yè)六個月以上一年以下的處罰，可以處五萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，由 省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門吊銷其律師執(zhí)業(yè)證書：

（一）違反規(guī)定會見法官、檢察官、仲裁員以及其他有關(guān)工作人員，或者以其他不正當方式影響依法辦理案件的；

（二）向法官、檢察官、仲裁員以及其他有關(guān)工作人員行賄，介紹賄賂或者指使、誘導當事人行賄的；

（三）向司法行政部門提供虛假材料或者有其他弄虛作假行為的；

（四）故意提供虛假證據(jù)或者威脅、利誘他人提供虛假證據(jù)，妨礙對方當事人合法取得證據(jù)的；

（五）接受對方當事人財物或者其他利益，與對方當事人或者第三人惡意串通，侵害委托人權(quán)益的；

（六）擾亂法庭、仲裁庭秩序，干擾訴訟、仲裁活動的正常進行的；

（七）煽動、教唆當事人采取擾亂公共秩序、危害公共安全等非法手段解決爭議的；

（八）發(fā)表危害國家安全、惡意誹謗他人、嚴重擾亂法庭秩序的言論的；

（九）泄露國家秘密的。

律師因故意犯罪受到刑事處罰的，由 省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門吊銷其律師執(zhí)業(yè)證書。

第五十二條 縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)活動實施日常監(jiān)督管理，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，責令改正；對當事人的投訴，應當及時進行調(diào)查?？h級人民政府司法行政部門認為律師和律師事務(wù)所的違法行為應當給予行政處罰的，應當向上級司法行政部門提出處罰建議。

2.有權(quán)對級別管轄、職能管轄作出 除外規(guī)定限于法律、行政法規(guī)，如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》：

第三十七條 在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準或者違反規(guī)劃的規(guī)定進行建設(shè)，嚴重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級人民政府建設(shè)行政主管部門責令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施；影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級人民政府建設(shè)行政主管部門責令限期改正，處以罰款。

農(nóng)村居民未經(jīng)批準或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的， 鄉(xiāng)級人民政府可以依照前款規(guī)定處罰。

第三十九條 有下列行為之一的，由 鄉(xiāng)級人民政府責令停止侵害，可以處以罰款；造成損失的，并應當賠償：

（一）損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的；

（二）亂堆糞便、垃圾、柴草，破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的。

第四十條 擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場、市場和車站等場所修建臨時建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的，由 鄉(xiāng)級人民政府責令限期拆除，并可處以罰款。

（三）管轄權(quán)爭議：確定了“最先立案”原則，豐富了解決方式

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十五條 兩個以上行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機關(guān)管轄。

對管轄發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決，協(xié)商不成的，報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄；也可以直接由共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

●原《行政處罰法》

第二十一條 對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

主要修改之處：

1.確立了“最先立案的行政機關(guān)管轄”的一般原則

該原則的確定，經(jīng)歷了一個復雜反復的過程——修訂草案征求意見稿：“最先立案”→修訂草案：“最先發(fā)現(xiàn)”→修訂草案二次審議稿：“最先立案”。

最終回到“最先立案”，基于兩個原因：一是《行政處罰法》（2021年修訂）第五十四條第二款將“應當及時立案”作為普通程序啟動的硬性規(guī)定。二是與相關(guān)法規(guī)、規(guī)章銜接，如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第2號）第十一條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，兩個以上市場監(jiān)督管理部門都有管轄權(quán)的，由先立案的市場監(jiān)督管理部門管轄?！?/span>

2.設(shè)計了“先行協(xié)商”或者“直接指定”的靈活處置方式

對管轄發(fā)生爭議的，行政機關(guān)應當“先行協(xié)商”，協(xié)商不成的再報請指定管轄；但為了提高行政效率，也并不囿于協(xié)商解決，可以“直接指定”。

（四）對賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)作出規(guī)定

近年來，北京市實施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，進一步推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，獲得中央深改組肯定。2019年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《 關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，對基層綜合執(zhí)法體制機制進行重大調(diào)整。此后，各地賦權(quán)改革方興未艾。本次修法，從法律層面對賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)作出回應。這是《行政處罰法》（2021年修訂）的特色亮點之一。

主要修訂過程：

●行政處罰法（修訂草案）

第二十一條 省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)匦枰?/span>，可以決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實施與基層行政管理相關(guān)的行政處罰。

●行政處罰法（修訂草案二次審議稿）

第二十三條 省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接且符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十四條 省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。

承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。

有關(guān)地方人民政府及其部門應當加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度。

從上述過程可知，立法對于賦權(quán)改革予以肯定、支持的同時，也在制度設(shè)計層面進行嚴格規(guī)范，包括：有權(quán)決定機關(guān)必須是“省、自治區(qū)、直轄市”，省以下不可以；必須“根據(jù)當?shù)貙嶋H情況”，不能脫離實際；賦予權(quán)力必須是“基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)”，不搞“一刀切”；被賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處必須“能夠有效承接”，防止落空；必須“定期組織評估”，實事求是、注重績效；賦權(quán)決定“應當公布”，杜絕暗箱操作；承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處“應當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P”；有關(guān)地方人民政府及其部門“應當加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度”，等等。足見立法的謹慎謙抑與良苦用心。

（ 五）增加了執(zhí)法協(xié)助相關(guān)規(guī)定

《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十六條 行政機關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應當依法予以協(xié)助。

增加上述條款，使得協(xié)助請求機關(guān)解決本機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項成為法定義務(wù)。

（六）完善了“兩法銜接”相關(guān)要求

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第二十七條 違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應當及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關(guān)應當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。

行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

●原《行政處罰法》

第二十二條 違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。

主要修改之處：

1.將“構(gòu)成”犯罪改為“涉嫌”犯罪，“必須”移送改為“應當及時”移送

修改后的法條表述更加精準。因為只有人民法院生效判決才能定罪，行政機關(guān)充其量只能認為違法行為“涉嫌”犯罪；“應當及時”，更加精確地表明了案件移送的要求。

2.增加了司法機關(guān)向行政機關(guān)移送的規(guī)定

對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關(guān)應當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)，防止脫節(jié)現(xiàn)象發(fā)生。

3.明確規(guī)定建立健全案件移送制度

要求行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

上述修改，導致行政機關(guān)案件移送司法機關(guān)的門檻降低，案件只需要涉嫌犯罪即可移送司法機關(guān)，行政機關(guān)不及時移送可能涉嫌違法，是否構(gòu)成犯罪由司法機關(guān)判斷。移送司法機關(guān)后，司法機關(guān)認為不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，仍需移送有關(guān)行政機關(guān)，行政機關(guān)繼續(xù)處理。行政處罰實施機關(guān)須與司法機關(guān)加強協(xié)調(diào)配合，完善案件移送制度?？傊瑢τ凇皟煞ㄣ暯印碧岢隽烁咭?，具有深遠影響。