張嘉琦 | 東北大學(xué)工商管理學(xué)院博士研究生

巴曙松 | 北京大學(xué)匯豐金融研究院執(zhí)行院長、中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會副會長

中共二十大報告指出：社會保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會運行的穩(wěn)定器。在完善社會保障制度方面，內(nèi)地與香港雖然實行不同的經(jīng)濟制度，但是在社會保障方面則面臨共同的挑戰(zhàn)，兩地也分別基于不同的經(jīng)濟體制條件進行了各具特色的探索。在評估香港社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，將內(nèi)地與香港的社會保障制度進行系統(tǒng)對比，并探索內(nèi)地與香港可以相互借鑒的領(lǐng)域，嘗試推動內(nèi)地與香港社會保障制度的融合發(fā)展，對于完善香港和內(nèi)地的社會保障制度，豐富全球范圍內(nèi)的社會保障制度探索，具有獨特的意義和價值。

內(nèi)地社會保障制度惠及港澳臺

截至2022年底，中國內(nèi)地基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為10.5億、2.4億、2.9億；全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，基本醫(yī)療保險參保覆蓋面穩(wěn)定在95%以上，覆蓋人口近13.5億，參保質(zhì)量持續(xù)提升；社會保障安全網(wǎng)越織越密。近年來，公共財政支出向社會保障領(lǐng)域傾斜，推出全面推開劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸬戎卮笈e措，各級政府加大對社會保障的財政投入，社會保障待遇水平亦不斷提升，使得中國的社會保障體系能強有力地覆蓋最廣大的人群，特別是弱勢群體。

自1986年中央政府提出建立社會保障制度雛形的任務(wù)以來，內(nèi)地城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)不斷取得新成績，逐步建立起一套與國情相適應(yīng)的社會保障制度。社會保障可以覆蓋多方面保障，除了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)以及生育保險等社會保險及住房公積金制度（即俗稱「五險一金」）外，亦包括住房保障、社會救助和社會福利等多個層次。 目前內(nèi)地已建成世界規(guī)模最大、覆蓋人數(shù)最多、并具有鮮明中國特色的社會保障體系。

2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《中國社保法》）頒布實施，這一法律也惠及港澳臺地區(qū)。2019年11月29日，《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地（大陸）參加社會保險暫行辦法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘于內(nèi)地注冊或登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、個體經(jīng)濟組織等的港澳臺居民，要參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險，由本人和用人單位繳交社會保險費。即以前只有在內(nèi)地工作的香港人、澳門人、臺灣人才可買社保，現(xiàn)擴大至于內(nèi)地定居、讀書，甚至是自雇人士，都可以參與社保計劃。

香港養(yǎng)老金體系仍存在覆蓋范圍和

替代率不足等局限

反觀香港，與內(nèi)地「五險一金」相似的是強制性公積金（以下簡稱「強積金」），該制度于2000年12月開始推行。在強積金制度下，雇員和雇主必須按最低及最高入息水平，每個月分別向雇員的強積金戶口注入雇員入息的5%或以上作為供款，二者供款上限均為1,500元（港幣，下同）。自雇人士亦須以個人入息的5%或以上的金額作為供款。

其實，強積金只可為一般收入的在職人士提供基本的退休保障，但其覆蓋面和可以提供的保障面臨不少不確定性。首先當(dāng)然是需要扣除供款收費及市場動蕩時期可能的投資損失（據(jù)大公報報導(dǎo)，在金融市場動蕩的2022年，每個打工仔損失4.17萬元，全香港強積金虧損約1,907億元），其投資收益也非?？赡芘懿贿^通脹。同時，現(xiàn)行的10%供款也并不一定能令計劃成員在退休之時累積足夠的強積金權(quán)益，特別是中、低收入人士。如果雇員的薪金低于最低有關(guān)入息水平，供款比率就只有來自雇主的5%，他們能累積的強積金權(quán)益會更少；如果自雇人士的入息低于最低有關(guān)入息水平，更不用供款；對于沒有長期穩(wěn)定工作的人士，工作年期短，供款期數(shù)少，到退休時可累積的強積金權(quán)益自然較少，這些完全不能成為可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，歷時逾20年有關(guān)香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年雇傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》）終獲通過，強積金「對沖」制度取消。此前，按照《強制性公積金計劃條例》，雇主可以使用強積金供款累算權(quán)益「對沖」其在指定情況下須負(fù)擔(dān)的遣散費或長期服務(wù)金開支。據(jù)悉，在該「對沖」制度被取消之前，不少市民強積金累算權(quán)益當(dāng)中很大一部分會被「沖走」，退休后即便加上政府長者津貼，每月收入亦低于香港貧困線標(biāo)準(zhǔn)，退休生活缺乏保障。

香港特區(qū)政府另有「綜合社會保障援助計劃」（以下簡稱「綜援」）為有需要的市民提供經(jīng)濟和物質(zhì)上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照綜援計劃，援助金主要包括標(biāo)準(zhǔn)金、補助金及特別津貼這三類。由于社會保障制度相對覆蓋不足，綜援成為保障長者入息的重要機制。隨著人口高齡化及香港特區(qū)府目前還沒有推行全民退休保障，只以少修少補的扶貧措施回應(yīng)，勢必有更多長者需要領(lǐng)取綜援。以香港特區(qū)政府的估計，放寬后的長生津及高額長生津，其覆蓋人數(shù)只及40%，即使加上領(lǐng)取綜援的長者后，依然有近四成長者沒有獲得足夠的社會保障?，F(xiàn)在香港的退休保障制度并未包括「防貧」功效的全民退休保障，大多數(shù)港人只能「吃谷種」或靠子女養(yǎng)，生活保障完全不足。這個缺口，其實正需要全民式退休保障去彌補。但對于是否應(yīng)建立全民退休保障制度，香港各界一直在討論，仍未形成共識。

經(jīng)過多年發(fā)展，綜援、強積金等已成為香港養(yǎng)老金體系的主體，但仍存在覆蓋范圍和替代率不足等局限。為此，香港特區(qū)政府分別于2018年和2019年推出「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」。其中，香港年金計劃為躉繳即期年金保險，限60歲及以上香港永久性居民投保，終身保證每月定額給付并提供身故保障。合資格延期年金計劃是期交年金保險，最低繳費期5年，最短年金期10年，年金開始給付不得早于50歲。保險公司需經(jīng)香港保監(jiān)局產(chǎn)品認(rèn)證后方可銷售，認(rèn)證產(chǎn)品可享受保費稅前列支?！赶愀勰杲鹩媱潯购汀负腺Y格延期年金計劃」各自具有政府資金支持和信用背書、終身保證給付、稅收優(yōu)惠、具備抵御通脹功能等優(yōu)點。產(chǎn)品推出以來，市場銷售取得了不俗的成績，類別不斷增加，通過不同產(chǎn)品設(shè)計服務(wù)不同保障需求的客戶群體，為市民及早規(guī)劃養(yǎng)老資金，完善了之前以政府和企業(yè)為主要責(zé)任體的養(yǎng)老金體系。

綜援金、強積金再加上私人儲蓄和保險金，是港人養(yǎng)老金最為重要的來源構(gòu)成。綜援金覆蓋面有限，但香港特區(qū)政府財政壓力較小，作為稅優(yōu)港灣的香港亦不具備有效應(yīng)對福利泥沼的條件。強積金制度保障亦不充分，但卻有利于工商經(jīng)濟發(fā)展「輕裝上陣」。相比之下，自選儲蓄計劃或商業(yè)險強化晚年生活保障，雖效果有限，但或是香港當(dāng)前眾多約束條件下的明智之舉。于內(nèi)地和全球其他國家或地區(qū)而言，在人口老齡化沖擊之下，發(fā)展養(yǎng)老「第三支柱」亦迫在眉睫。

香港經(jīng)濟高度繁榮，但是社會又貧富懸殊。2016年除稅前及福利轉(zhuǎn)移前的基尼系數(shù)為0.539，除稅后及福利轉(zhuǎn)移后的基尼系數(shù)仍高達0.473，兩者同樣創(chuàng)45年來新高。在全球24個經(jīng)濟水平最高的國家及地區(qū)中，香港的所得分配最為不均。2017年統(tǒng)計處數(shù)字為0.539，為1997年回歸以來最嚴(yán)重。《世界競爭力年報》最新排名反映了香港的貧富懸殊在64個經(jīng)濟體系中，處于最高的三分一之中。最新報告亦顯示香港的貧窮問題十分嚴(yán)峻。2021年底發(fā)布的《2020年香港貧窮情況報告》，香港貧窮人口高達165.3萬，貧窮率達23.6%，另有超過20萬人蝸居?房情況令人擔(dān)憂。

除綜援計劃外，香港還有公共福利金計劃為嚴(yán)重殘疾人士和長者提供現(xiàn)金津貼；以及三個意外賠償計劃（分別是暴力及執(zhí)法傷亡賠償計劃、交通意外傷亡援助計劃和緊急救濟）為市民提供兜底。普通市民只要持身份證，繳付低微費用便可獲得政府醫(yī)院和政府補助醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。公房廉租制度亦是香港社會的一項重要福利措施之一。

內(nèi)地和香港需要取長補短

完善社會保障制度

在一國兩制原則下，香港與內(nèi)地在社會保障制度方面亦有很大不同，但目的都一樣: 都是為了實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，兩地需要取長補短完善社會保障制度。

從香港看，可借鑒內(nèi)地社保制度進一步完善退休保障制度，探索建立全民養(yǎng)老金。香港社會保障制度隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化以及人口老齡化趨勢不斷調(diào)整完善。目前，有一半以上的長者受惠于由政府財政支付的長者生活津貼、高齡津貼和綜援計劃，但對于未能受惠但經(jīng)濟條件并不寬裕的長者，卻需要面對退休后生活水平不斷下降的困境。很多人不得不在高齡時長期堅持工作以避免「手?？谕！梗襟w報導(dǎo)了不少長者生活困境。為解決目前這種境況，很多香港專家學(xué)者提出了設(shè)立「全民養(yǎng)老金」的建議，并從財政資金等角度論證了其可行性。在香港人口老齡化不斷加劇的背景下，養(yǎng)老問題已成為社會關(guān)注的重要民生問題，建議香港可借鑒內(nèi)地社保制度，探索建立全民養(yǎng)老金，不斷提升社會保障制度的覆蓋范圍，為長者安享晚年提供制度保障。

從內(nèi)地看，可借鑒香港在養(yǎng)老金第三支柱建設(shè)的有益經(jīng)驗，構(gòu)建更加完備的社會保障體系。「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」等養(yǎng)老年金產(chǎn)品，兼顧保障和增值功能，鼓勵通過自愿性個人供款累積為長者退休后實現(xiàn)可持續(xù)領(lǐng)取資金，通過廣泛的稅務(wù)優(yōu)惠政策引導(dǎo)個人積極主動承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。隨著內(nèi)地經(jīng)濟社會發(fā)展，人民生活水平不斷提升，對社會保障有了更高期待。在人口老齡化趨勢加速和中高收入群體不斷擴大的背景下，可借鑒香港養(yǎng)老第三支柱建設(shè)經(jīng)驗，盡快完善個人養(yǎng)老金制度，通過稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品設(shè)計、加強宣傳等手段加快個人養(yǎng)老金積累，不斷完善養(yǎng)老保障體系建設(shè)。

從制度融合看，可在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)試點推動兩地社會保障制度銜接。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在深化內(nèi)地和港澳金融合作、推進社會保障合作和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面給予了明確指導(dǎo)意見。目前，越來越多的香港居民尤其是青年人北上生活、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，為建設(shè)宜居宜業(yè)的灣區(qū)生活環(huán)境，社會福利保障銜接必不可少。在目前合資格港澳居民可購買內(nèi)地社保的基礎(chǔ)上，一方面，可進一步推動香港養(yǎng)老福利的可跨境攜帶，如簡化「廣東計劃」和「福建計劃」的申請和審批手續(xù)，實現(xiàn)福利金跨境支付等；另一方面，在大灣區(qū)內(nèi)探索建立養(yǎng)老保險產(chǎn)品兩地共同審核、允許跨境購買，參照香港實行稅務(wù)優(yōu)惠等機制，促進灣區(qū)養(yǎng)老保險產(chǎn)品快速發(fā)展。

本文發(fā)表于《紫荊論壇》2023年3-4月號