今年《政府工作報(bào)告》提出，為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門研究制定具體方案，細(xì)化完善支持領(lǐng)域，進(jìn)一步明確工作要求。此前已有多個(gè)省份在今年的政府工作報(bào)告中提到抓住超長期特別國債發(fā)行機(jī)遇。據(jù)了解，目前四川、江蘇、河北等地已在積極謀劃超長期特別國債項(xiàng)目。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此輪超長期特別國債是積極財(cái)政政策的重要發(fā)力點(diǎn)，有利于促增長穩(wěn)投資，優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)，且更好匹配較長期限重大項(xiàng)目資金需求，提升財(cái)政資金使用效率。為更好地發(fā)揮其穩(wěn)增長、惠民生的重要作用，建議加快符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲(chǔ)備，加強(qiáng)貨幣財(cái)政協(xié)調(diào)，并積極爭(zhēng)取各類市場(chǎng)化資金支持。
特別：資金?？顚Ｓ茫涣胸?cái)政赤字
為應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，我國曾推出過一系列特殊國債，包括長期建設(shè)國債、特別國債等，對(duì)穩(wěn)定金融市場(chǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)等具有重要作用。在中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞看來，相比其他特殊國債，今年《政府工作報(bào)告》提出發(fā)行超長期特別國債，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)承壓下積極財(cái)政政策表面謹(jǐn)慎實(shí)則積極的重要體現(xiàn)。
回顧歷史，從1998年開始發(fā)行的長期建設(shè)國債作為國家預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施性建設(shè)專項(xiàng)投資，直到2008年《政府工作報(bào)告》最后一次提及，我國的長期建設(shè)國債持續(xù)了11年，總規(guī)模達(dá)到1.13萬億元，主要投向投資建設(shè)領(lǐng)域。我國曾在1998年、2007年、2020年發(fā)行過3次特別國債，主要用于補(bǔ)充銀行資本金、抗疫支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購買外匯緩解流動(dòng)性過剩等，整體用途較為廣泛但單次發(fā)行專款專用。
此次特別國債仍具有?？顚Ｓ?、專門服務(wù)于特定政策的特點(diǎn)，籌集資金將重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。
與長期建設(shè)國債不同，特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當(dāng)年國債余額限額管理。“在今年預(yù)算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億元特別國債成為積極財(cái)政政策的重要發(fā)力點(diǎn)，兼顧了發(fā)展需要與財(cái)政可持續(xù)，也為未來宏觀調(diào)控增加了靈活性及空間?！痹Ｏ急硎?，但還需注意，超長期特別國債依然會(huì)增加中央政府杠桿率，根據(jù)中誠信國際測(cè)算，今年發(fā)行1萬億元特別國債或增加中央政府杠桿率0.7個(gè)百分點(diǎn)至25.2%。
緣何在今年再次提出發(fā)行特別國債？
國泰君安宏觀聯(lián)席首席分析師汪浩認(rèn)為，一是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，獲得國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要長期資金的匹配，超長期特別國債能夠彌補(bǔ)民間投資和風(fēng)險(xiǎn)投資的不足。今年《政府工作報(bào)告》提出，大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展，需要長期資金的匹配。尤其是在國際環(huán)境日益復(fù)雜、大國博弈持續(xù)的環(huán)境下，需要通過科技等發(fā)展彌補(bǔ)不足，防止被“卡脖子”，獲得國際競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。由于回報(bào)周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、外部性強(qiáng)等特點(diǎn)，民間資本介入意愿往往較低，需要政府投資來彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。
二是應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)壓力，需要需求端進(jìn)一步發(fā)力。今年《政府工作報(bào)告》提到我國當(dāng)前所面臨的困難和挑戰(zhàn)，即世界經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能不足，地區(qū)熱點(diǎn)問題頻發(fā)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，社會(huì)預(yù)期偏弱，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，國際循環(huán)存在干擾。部分中小企業(yè)經(jīng)營困難。就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，公共服務(wù)仍有不少短板。面對(duì)這些問題，需要采取進(jìn)一步的改革和提振措施，尤其是需求端需要進(jìn)一步發(fā)力。
超長期：服務(wù)重大項(xiàng)目，提振投資信心
此次特別國債多了一個(gè)限定詞，即“超長期”。在債券市場(chǎng)中，一般認(rèn)為債券發(fā)行期限在10年以上的利率債為“超長期債券”，主要期限有15年、20年、30年和50年期。而在國債市場(chǎng)中主要期限為30年期和50年期，其中發(fā)行規(guī)模較大、較受市場(chǎng)關(guān)注的為30年期超長期國債。目前，我國10年期以下的國債長期實(shí)行關(guān)鍵期限定期發(fā)行制度，而超長期國債則由財(cái)政部根據(jù)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)情況擇機(jī)發(fā)行。
據(jù)了解，超長期國債于2001年首次發(fā)行，2016年后發(fā)行規(guī)模明顯抬升。2001年，首批15年期和20年期的超長期國債發(fā)行，推動(dòng)國債期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化；2009年，50年期超長期國債首次發(fā)行，國債進(jìn)一步加大對(duì)民生經(jīng)濟(jì)的支持力度。2016年以來，超長期國債發(fā)行持續(xù)增長，其中2020年發(fā)行6200億元成為近年來發(fā)行頂峰；2022年，30年期記賬式附息國債的計(jì)劃發(fā)行期數(shù)達(dá)到12期，與關(guān)鍵期限國債相同。
盡管如此，超長期國債在整個(gè)債券市場(chǎng)中的占比依舊較小。據(jù)國金證券統(tǒng)計(jì)，截至2024年1月下旬，我國超長期國債存量規(guī)模為4.96萬億元，占全部國債存量的17%。而據(jù)東吳證券測(cè)算，當(dāng)前國債存量約占全部債券存量的19%。中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事、資深研究員吳志武表示：“由于超長期國債的發(fā)行具有特殊性，且受制于市場(chǎng)需求，國債期限太長會(huì)面臨投資者不足的問題，因而發(fā)行規(guī)模相對(duì)偏小?！?/div>
雖然發(fā)行規(guī)模占比并不算大，但這并不代表超長期國債的影響力不大?！俺L期國債的發(fā)行有利于完善我國國債收益率曲線，方便資本市場(chǎng)定價(jià)，也有利于緩解財(cái)政支出壓力?！眳侵疚浔硎?。
聯(lián)合資信研究中心認(rèn)為，超長期國債對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在三方面。一是緩解財(cái)政收支短期流動(dòng)性壓力。目前我國地方政府的財(cái)政收支流動(dòng)性壓力較大，中央政府的財(cái)政空間相對(duì)較大，通過中央發(fā)行超長期國債，拉長債務(wù)期限，減輕短期資金流動(dòng)性壓力。對(duì)財(cái)政收入的擾動(dòng)將在較長時(shí)間維度上出現(xiàn)，在目前內(nèi)需不足的情況下，不會(huì)引起企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的快速提高。二是為重大項(xiàng)目籌集資金。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，現(xiàn)代化水平不斷提高，資本投資回報(bào)率逐步有所降低。如果要延續(xù)舊有的資金籌集方式，尋找與之相對(duì)的投資回報(bào)項(xiàng)目，在邊際上很難完成短期宏觀逆周期調(diào)控的重任。因此，通過發(fā)行超長期國債，為重大項(xiàng)目籌集資金，資本的回報(bào)與投入成本相匹配，從而完成舊有投資無法完成的重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。三是提振信心。超長期國債的發(fā)行，充分體現(xiàn)了積極財(cái)政的政策取向，而且預(yù)留了充足的發(fā)行空間，對(duì)于提振企業(yè)投資、穩(wěn)定居民消費(fèi)具有顯著的意義。
同時(shí)，吳志武提出，超長期特別國債形成的中央預(yù)算內(nèi)資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式對(duì)民間資本等社會(huì)資本發(fā)揮積極的投資引導(dǎo)作用和撬動(dòng)作用。以1998~2002年我國發(fā)行6600億元長期建設(shè)國債為例，其帶動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資金形成了3.28萬億元的投資規(guī)模?！俺L期有利于穩(wěn)定民間資本等社會(huì)資本的投資信心，促進(jìn)其積極參與國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)項(xiàng)目的投資，也有利于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?/div>
值得注意的是，除國債“超長期”增多外，自2018年以來，超長期地方政府債券在政策指引下同樣快速發(fā)展。據(jù)了解，為了完善地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，2018年，我國首次發(fā)行15年期、20年期和30年期的超長期地方政府債券。為配合地方項(xiàng)目資金需求和期限等，2020年以來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行中，超長期限專項(xiàng)債券占比明顯提升，其中2022年占比最高達(dá)到59.5%。國金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉認(rèn)為，當(dāng)前各地謀劃“超長期特別國債”項(xiàng)目儲(chǔ)備，或可緩解地方超長期專項(xiàng)債發(fā)行及償付壓力。
連續(xù)：避免資金浪費(fèi)，改善需求不足
觀察之前我國發(fā)行的特別國債，通常出于迫切需要資金而增發(fā)及具有“應(yīng)急性”的特點(diǎn)。如1998年向工、農(nóng)、中、建四大行定向發(fā)行的2700億元特別國債，通過補(bǔ)充銀行資本金以應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)及國內(nèi)商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化；2020年增發(fā)的萬億元特別國債，主要是為了應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響，通過快速籌集財(cái)政資金并直達(dá)基層，保障民生及基層平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。
與之前幾次特別國債不同，中央提出連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，此輪超長期特別國債或更突出“常態(tài)化”發(fā)行。
除今年已確定的1萬億元外，中誠信國際認(rèn)為，年內(nèi)及未來幾年仍會(huì)視發(fā)展需求及發(fā)行效果適時(shí)啟用超長期特別國債。袁海霞表示，一方面，奠定了未來若干年的積極財(cái)政政策基調(diào)，有利于提振市場(chǎng)信心、穩(wěn)定預(yù)期，并為優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力；另一方面，重大項(xiàng)目資金需求大但公益屬性強(qiáng)，市場(chǎng)化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行將為重點(diǎn)項(xiàng)目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，有利于緩解項(xiàng)目資金到位壓力，避免資金不足造成開工率低、項(xiàng)目延期等問題發(fā)生。此外，由于項(xiàng)目期限較長，單次大規(guī)模發(fā)行容易造成資金下達(dá)與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不匹配，導(dǎo)致資金“趴在賬上”、使用效率不高等問題，且易大幅抬升政府杠桿率，通過增加發(fā)行頻次、建立常態(tài)化的發(fā)行機(jī)制，并以年為單位評(píng)估項(xiàng)目資金需求，或能有效避免資金浪費(fèi)。
吳志武表示，強(qiáng)調(diào)連續(xù)性，意味著未來幾年內(nèi)我國將持續(xù)地通過擴(kuò)大財(cái)政支出的方式來擴(kuò)大內(nèi)需，釋放了明顯的較長期內(nèi)實(shí)施積極財(cái)政政策的信號(hào)，這有利于改善當(dāng)前有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱的局面，進(jìn)而托底經(jīng)濟(jì)增長，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心。
長遠(yuǎn)：加快項(xiàng)目儲(chǔ)備，帶動(dòng)多元主體
本輪超長期特別國債將重點(diǎn)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展則涉及重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，這些領(lǐng)域關(guān)系到強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興，也是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重要領(lǐng)域。
“超長期特別國債的持續(xù)發(fā)行將會(huì)推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域和相關(guān)行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展?！眳侵疚浣榻B，1998～2002年發(fā)行6600億元長期建設(shè)國債，帶動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資金形成3.28萬億元的投資規(guī)模，相當(dāng)于撬動(dòng)了5倍的投入規(guī)模，如果本次特別國債連續(xù)發(fā)行5年，每年1萬億元，國債規(guī)模將達(dá)到5萬億元，如果撬動(dòng)的投入規(guī)模僅只按照3倍計(jì)算，也將達(dá)到15萬億元，這將會(huì)是個(gè)巨大的投資量，已接近于我國2023年GDP規(guī)模的12%，因而特別國債的發(fā)行能夠顯著帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域和相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展。以科技創(chuàng)新為例，2023年全年我國科技研發(fā)投入超過了3.3萬億元，在目前加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的推動(dòng)下，即使萬億元特別國債中科技創(chuàng)新資金占比僅為20%，也即2000億元，如果撬動(dòng)的資金為3倍，則為6000億元，特別國債的發(fā)行將帶來科創(chuàng)領(lǐng)域資金較2023年近20%的增長。
那么，該如何發(fā)揮超長期特別國債這一政策工具穩(wěn)增長惠民生的重要作用？
袁海霞認(rèn)為，一是加快符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲(chǔ)備，強(qiáng)化跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)配合，并進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目管理。一方面，盡早開展前期調(diào)研，可將項(xiàng)目實(shí)施可行性、各類資金到位時(shí)間、參與主體資質(zhì)等更多因素納入儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化完善多因素項(xiàng)目篩選機(jī)制，保障重大項(xiàng)目儲(chǔ)備和滾動(dòng)接續(xù)；另一方面，在項(xiàng)目按期論證及申報(bào)時(shí)，可多方統(tǒng)籌謀劃一些跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的重點(diǎn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，形成惠及面廣、綜合效益高、示范帶動(dòng)強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。
二是加大貨幣政策支持力度，與財(cái)政政策協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
三是積極爭(zhēng)取各類市場(chǎng)化資金支持，多渠道補(bǔ)充項(xiàng)目資金缺口。一方面，適當(dāng)增加政策性開發(fā)性金融工具額度，為有一定收益的特別國債項(xiàng)目資本金搭橋；另一方面，部分重大項(xiàng)目社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，長遠(yuǎn)效益大于短期效益，市場(chǎng)主體出于逐利性的考量，主動(dòng)參與項(xiàng)目的意愿不足，除加大結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持力度外，還可通過投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，給予市場(chǎng)參與項(xiàng)目的主體政策優(yōu)惠，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。（中國發(fā)展改革報(bào)社記者 邵鵬璐）
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