從美國的視角來看，這意味著中國有可能對美國在能源領域產(chǎn)生比當年石油危機更大的安全威脅，這也是美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域?qū)θA開展限制和競爭的根本邏輯。所以，我們今天的思考一定要從這個原點出發(fā)。

主要觀點?

自“再工業(yè)化”進程以來，美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域基于高關稅、“雙反調(diào)查”、原產(chǎn)地規(guī)則以及護欄條款等措施，持續(xù)收緊光伏組件、應用級風電塔和電動汽車等新能源終端產(chǎn)品的進口和補貼范圍，推動新能源產(chǎn)業(yè)的“回岸-近岸-友岸”。

然而，基礎設施不足和國內(nèi)外利益沖突等限制在一定程度上阻礙了美國新能源產(chǎn)業(yè)的回流，為其新能源政策的實施帶來較大不確定性。美國和盟友在對華新能源產(chǎn)業(yè)合作中的分歧也為中國新能源產(chǎn)品出口和產(chǎn)能出海帶來契機。

1.1.1 美國新能源政策的歷史演進

（1）尼克松政府的《聯(lián)邦能源管理法》，成為美國歷史上第一次全面制定一項能源計劃；

（2）福特政府的《1975 年能源政策和節(jié)約法》，是美國清潔能源的開拓性法案；

（3）布什政府的《1992年能源政策法案》，嘗試對美國能源市場進行重建；（4）小布什政府的《2005 年能源政策法案》，對清潔能源開發(fā)具有里程碑意義；

（5）奧巴馬政府的《美國復蘇與再投資法案》，將經(jīng)濟復蘇與能源轉(zhuǎn)型相結合；

（6）拜登政府的《通脹削減法案》，通過補貼方式大力推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

值得注意的是，現(xiàn)任拜登政府的新能源政策與奧巴馬政府時期密切相關且一脈相承，均旨在將新能源產(chǎn)業(yè)作為美國經(jīng)濟增長和提升競爭力的重要一環(huán)，這無疑將對中國新能源產(chǎn)業(yè)出海和開展國際競爭產(chǎn)生重大影響。

結合美國新能源政策與外部能源供應的相關性，可以將美國新能源政策分為三個階段：

從美國政府在不同階段對新能源產(chǎn)業(yè)的政策目標來看，同樣可以分為三個階段：能源安全與獨立（1973-2007）、經(jīng)濟復蘇與能源結構轉(zhuǎn)型（2008-2020）、提升產(chǎn)業(yè)競爭力（2021-至今）。

? 能源安全與獨立（1973-2007）。石油危機以來，美國持續(xù)通過政策法案推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展繼而達到國家能源安全和獨立的目標，這一過程持續(xù)至 2008 年全球金融危機之前。

這一目標的實現(xiàn)分為國內(nèi)和國外兩方面：國外方面，美國持續(xù)介入中東事務，期望達到控制全球石油供應的目的；國內(nèi)方面，不斷推動和鼓勵清潔能源的開發(fā)利用，期望實現(xiàn)能源消費結構的供給側(cè)改革。

? 經(jīng)濟復蘇與能源結構轉(zhuǎn)型（2008-2020）。2008 年全球金融危機以來，全球經(jīng)濟陷入深度衰退，美國產(chǎn)業(yè)空心化問題在經(jīng)濟下行期得到極端放大，如何通過產(chǎn)業(yè)復興方式完成經(jīng)濟復蘇目標成為新任奧巴馬政府的執(zhí)政重點，以風電和光伏為代表的新能源產(chǎn)業(yè)開始得到重視和大力扶持。

這一階段，美國逐步完成頁巖革命和能源供給結構改革，能源進口依賴程度得到極大緩解。繼任的特朗普政府采用“美國第一”和“內(nèi)病外治”等策略推動國內(nèi)經(jīng)濟復蘇，新能源產(chǎn)業(yè)作為新經(jīng)濟增長點成為重要抓手，基于風電和光伏領域的大量貿(mào)易救濟措施成為重要渠道。?

? 提升產(chǎn)業(yè)競爭力（2021-至今）。隨著中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈以及疫情大流行對全球供應鏈的沖擊，美國政府逐漸認識到新能源產(chǎn)業(yè)對于能源安全和經(jīng)濟增長的雙重作用，因此提升新能源產(chǎn)業(yè)的全球競爭力并保持在中美競爭中產(chǎn)業(yè)技術的領先地位成為兩黨共識，《通脹削減法案》等新能源政策得到全面落實。隨著提升新能源產(chǎn)業(yè)競爭力目標的持續(xù)演進，美國將在新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈、關鍵礦物產(chǎn)業(yè)鏈以及前沿科技領域不斷擴大限制措施和縮小補貼范圍，繼而形成對競爭者的相對優(yōu)勢。

綜上所述，從“石油美元框架”到“清潔能源革命”，從“經(jīng)濟新增長”到“產(chǎn)業(yè)競爭力”，美國政府自 1973 年以來的半個世紀（1973-2023），始終致力于通過能源結構轉(zhuǎn)型和新能源產(chǎn)業(yè)政策維護自身全球新能源產(chǎn)業(yè)領先者地位，期望重塑石油危機之前全球能源霸權的“利維坦”。?

1.2 美國新能源政策助推美國能源消費結構調(diào)整

自石油危機以來，美國的新能源政策不斷推動美國能源消費結構的調(diào)整。從美國可再生能源的消費量和比重來看，美國能源消費結構的演進共經(jīng)歷三個階段。

? 第一階段（1983 年之前）。石油危機之前，美國可再生能源在總能源消費中的比重相對平穩(wěn)，維持在4%左右；隨著石油危機加劇，美國化石能源消費快速降低，可再生能源消費小幅上升，推動可再生能源消費占比從 1977 年的 3.68%快速提升到 1983 年的 6.45%。?

? 第二階段（1983-2000 年）。隨著石油危機的負面影響逐漸平緩，美國化石能源消費逐步恢復，可再生能源消費保持相對平穩(wěn)，可再生能源消費占比從 1983 年的 6.45%快速下降到 2000 年的 4.24%，回到了石油危機前水平。

? 第三階段（2000 年之后）。美國在 2000 年之后開始大力扶持新能源的開發(fā)利用，可再生能源消費從 2000 年的 3.51 千兆英熱快速提升至 2022 年的 8.09 千兆英熱，可再生能源消費比重從 4.24%提升至 10.31%。

? 第一次是石油危機期間，為滿足外部供應不足情境下的能源安全，美國政府對能源項目進行了大量投資，從 1973 年的 12000 億美元水平快速增加到 1985 年的 56000 億美元水平。與此同時，私人部門對能源項目的固定投資也同期經(jīng)歷了快速增長，從 150億美元水平提升到 580 億美元水平。?

? 第二次是 2000 年之后美國能源結構改革帶來的固定投資增長，相對第一次具有增長幅度更大和私人部門增長更快的特點。就 1999 年和 2022 年的比較來看，美國政府的投資從 3 萬億美元水平增長加到 12 萬億美元水平；私人部門的投資增長相對更快，從 500 億美元水平提高至 2200 億美元水平。

基于產(chǎn)業(yè)政策的大力扶持和社會投資的廣泛參與，美國的可再生能源產(chǎn)業(yè)自 21 世紀以來得到迅猛發(fā)展。從裝機容量來看，可再生能源的裝機容量從 2000 年的 95.45 吉瓦快速提升到 2021 年 327.94 吉瓦，提升 3.5 倍；相對而言，化石能源裝機容量僅從 598.88 吉瓦增加到 730.28 吉瓦，提升僅 1.2 倍。在此期間，可再生能源的發(fā)電比重和總能源消費占比均得到快速提升。

1.3 美國新能源政策助力新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

1.3.1 美國新能源政策推動風電和光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

從可再生能源的具體類比來看，美國在二戰(zhàn)后到上世紀 80 年代末主要以生物質(zhì)能與水電為主；進入 90 年代后，開始進入可再生能源多元化階段，風能、太陽能和地熱能開始出現(xiàn)并逐步增長。進入 21 世紀以來，風電和太陽能占比快速提升，成為美國新能源消費結構的主力。

（趕碳號注：美國的生物質(zhì)能占比非常高，主要是生物制乙醇等，值得研究。）美國可再生能源裝機容量的快速提升得益于風電和太陽能裝機容量的快速增長。美國風電裝機容量從 2005 年之后快速提升，太陽能裝機容量的提升主要在 2012 年之后。風電和太陽能裝機容量的提升推動二者發(fā)電量的大幅增長，美國風電在 2005-2022 年階段增長 24倍，太陽能發(fā)電量在 2012-2022 年階段增長 33 倍。

從能源消費占比來看，美國風電和太陽能總消費在可再生能源消費中的占比從 2001 年的2%快速提升至 2022 年的 28%，占據(jù)近三分之一的可再生能源消費。

美國重啟海風計劃，預計未來年新增海風裝機在 2-6GW。2022 年年初，美國能源部發(fā)布《海上風能戰(zhàn)略》，其中指出，到 2030、2050 年美國海上風電累計裝機規(guī)模規(guī)劃達 30GW、110GW。據(jù) GWEC 預測，預計截至 2026 年，美國累計海風裝機規(guī)模可達 11.5GW。因此，2022-2026、2026-2030、2030-2050美國平均年海風新增裝機為 2.9GW、4.6GW、4.0GW。

1.3.2 美國新能源政策推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

為保障美國在新能源汽車領域具備全球競爭力，美國政府自 2016 年以來相繼推出十多項措施以立法、目標或建議的方式推動美國汽車產(chǎn)業(yè)在能耗標準、基礎設施、購置補貼、生產(chǎn)制造、稅收抵免以及燃油經(jīng)濟性等多維度進行產(chǎn)業(yè)補貼和政策支持，推動美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

在新能源汽車領域，作為美國的主要競爭者，中國在政策環(huán)境和產(chǎn)業(yè)支撐力兩個領域逐步超越美國，并在產(chǎn)業(yè)基礎、企業(yè)競爭力和產(chǎn)品競爭力三個領域持續(xù)發(fā)力，有逐漸超越美國之勢。從綜合競爭力指數(shù)來看，中國與美國在新能源汽車產(chǎn)業(yè)領域基本持平。

（趕碳號注：上圖有些令人吃驚，在感性認知上，我們一直以為中國新能源車的競爭力強于美國。）在此背景下，美國相繼頒布《兩黨基礎設施法案》和《通脹削減法案》等新能源汽車產(chǎn)業(yè)支持政策，推動美國在新能源汽車領域與中國開展全球競爭。

在產(chǎn)業(yè)政策和購置補貼的刺激下，美國新能源汽車的銷量快速提升。中美在新能源汽車領域的競爭加劇，勢必會引發(fā)美國的產(chǎn)業(yè)保護傾向，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)及關鍵零部件和原材料領域?qū)嵤┵Q(mào)易壁壘和對外制裁措施，值得持續(xù)關注和警惕。

二、安全與競爭：美國新能源政策的內(nèi)外部邏輯?

2.1 能源安全：美國新能源政策的內(nèi)部邏輯

自二戰(zhàn)結束以來，美國始終致力于追求能源的獨立和安全。從戰(zhàn)后基于國際石油公司構建的全球“石油美元”體系，到石油危機后美國主導建立的國際能源機構（IEA），再到進入 21世紀后美國持續(xù)開展的能源結構改革（可再生能源革命和頁巖革命等），種種措施均旨在保障美國能源的安全與獨立。

時至今日，美國正在努力推動以風能和太陽能為代表的新能源產(chǎn)業(yè)鏈的快速構建，這一趨勢在 2008 年金融危機后已成為美國經(jīng)濟復蘇和制造業(yè)回流的核心驅(qū)動力。

盡管美國在近十五年間持續(xù)推動可再生能源的發(fā)展，但其與全球總體水平相比仍存在一定差距。自 2008 年全球金融危機以來，全球可再生能源的裝機容量呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢，美國的可再生能源裝機容量也同步快速提升。

然而，美國的可再生能源裝機容量在全球中的占比呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，從 2012 年的 11.36%下降到 2022 年的 10.43%，十年間下降了一個百分點。全球可再生能源發(fā)電量在近二十年間同步快速增長，但美國可再生能源發(fā)電量的全球占比呈現(xiàn)小幅下降趨勢。這意味著，美國可再生能源的裝機容量和發(fā)電量的增速不及全球整體水平。

從可再生能源在各自能源體系中的占比來看，美國在裝機容量和發(fā)電量兩個指標中均落后于全球整體水平，差距處于 10%水平區(qū)間。以裝機容量為例，美國在 2020 年的占比值為25.7%，這與 2011 年的全球整體水平相近。這意味著，美國可再生能源對自身能源體系的貢獻度落后全球整體水平近十年。

拜登政府期望到 2035 年太陽能發(fā)電站總發(fā)電量的比重從目前的 3.4%提高到 40%水平，這意味著需要投入財政補貼和稅收減免等大量支持性政策。

2022 年 7 月，美國能源部宣布提供 5600 萬美元以支持國內(nèi)太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括激勵太陽能制造和回收；另外，撥款800 萬美元支持農(nóng)業(yè)光伏發(fā)電的 6 個太陽能研究項目。除此之外，拜登政府計到 2030 年部署 30 吉瓦的海上風電，并通過能源部貸款項目辦公室向風電行業(yè)提供 30 億美元的融資支持。

這意味著，美國將在未來十年持續(xù)打造國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)鏈，以彌補國內(nèi)產(chǎn)能的不足和對外能源依賴。?

2.2 提升競爭力：美國新能源政策的外部邏輯?

2.2.1 美國對中國新能源政策的競爭邏輯

在全球低碳轉(zhuǎn)型和中美產(chǎn)業(yè)競爭的大背景下，新能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為中美博弈的主戰(zhàn)場之一，也成為美國對華產(chǎn)業(yè)遏制的核心領域。進入 21 世紀第二個十年以來，中國依靠國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的推動，大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)并在全球保持領先地位和比較優(yōu)勢。

IEA 預計，中國將在 2022-2027 年安裝全球新增可再生能源發(fā)電容量的近一半，到 2025年，全球?qū)缀跬耆蕾囍袊鴣砉柲茈姵匕迳a(chǎn)的關鍵原材料，而根據(jù)在建產(chǎn)能，中國在全球多晶硅、硅錠和硅片產(chǎn)量中的份額將很快達到近 95%。到 2024 年，中國將交付全球近 70%的新建海上風電項目、超過 60%的陸上風電項目以及 50%的太陽能光伏項目，對于風能、電池、電解槽、太陽能電池板和熱泵等大規(guī)模制造技術，中國均占據(jù)主導地位。在此背景下，美國不斷加大對華新能源產(chǎn)業(yè)競爭和限制力度。

2011-2014 年期間，美國集中對中國出口的風電和光伏產(chǎn)品開展“雙反調(diào)查”：2011 年針對中國產(chǎn)晶體硅光伏電池開展雙反調(diào)查、2012 年針對中國產(chǎn)應用級風電塔開展雙反調(diào)查、2014 年針對中國產(chǎn)晶體硅光伏產(chǎn)品開展雙反調(diào)查。除此之外，美國于 2017 年 5 月針對自中國進口的晶體硅太陽能電池實施保障措施。

總體來看，美國在 8 年間（2011-2017）對中國進口風電和光伏產(chǎn)品開展了共計 8 次貿(mào)易救濟措施，中國成為美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域開展貿(mào)易保護措施的最大受害者。

美國對華開展的一系列新能源“雙反”調(diào)查推動中國新能源產(chǎn)能向東南亞等“中立”地區(qū)轉(zhuǎn)移。

由于中國以及東南亞國家的光伏產(chǎn)品成本較低，美國在 2015 年停止生產(chǎn)光伏硅片，太陽能電池生產(chǎn)商也在 2018 年紛紛破產(chǎn)，美國大量的多晶硅產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)或?qū)９┌雽w行業(yè)。

在美國進口的光伏組件中，盡管來自中國的僅占比不足 5%，卻有超過 80%來自中國光伏企業(yè)設廠的東南亞。2022 年 3 月，美國商務部應國內(nèi)光伏組件制造商的請愿展開對柬埔寨、越南、馬來西亞和泰國的太陽能產(chǎn)品發(fā)起反規(guī)避關稅的調(diào)查，由此可能導致 250%的追溯性關稅。然而，由于美國 80%光伏組件從上述四國進口，該請愿引發(fā)了美國太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會的反對。在多重壓力之下，美國政府于 2022 年 6 月 6 日宣布給予自上述四國進口的光伏組件 24 個月的關稅豁免（至 2024.06.06 截止），確保美國能獲得充足的太陽能組件供應以避免電力系統(tǒng)中斷。

可以預見的是，在豁免期結束后，針對中國光伏組件的關稅壁壘的延續(xù)或調(diào)整仍將是美國限制中國新能源產(chǎn)品在美市場空間的主要措施之一，也成為中企在豁免期結束前赴美建廠的主要考量之一。

美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域集中開展的貿(mào)易救濟措施成為同時期全球新能源產(chǎn)業(yè)貿(mào)易摩擦的縮影。根據(jù) IEA 發(fā)布的《太陽能光伏全球供應鏈》特別報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自 2011 年以來，僅針對太陽能光伏產(chǎn)品征收的反傾銷、反補貼和進口稅數(shù)量總計達 113 項，從 2011 年的僅 1 項進口稅增至 2022 年的 16 項關稅和進口稅。

結合美國國內(nèi)風電和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，美國對外實施貿(mào)易救濟措施處于2008 年金融危機和美國奧巴馬政府提出“制造業(yè)回流”政策之后，且美國風電和光伏產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展之時。

這意味著，美國認為中國出口到美國的風電和光伏產(chǎn)品影響了美國風電和光伏產(chǎn)業(yè)的回流與產(chǎn)能重建。值得注意的是，從美國在風電領域后續(xù)實施的貿(mào)易救濟措施來看，除對華開展競爭和限制之外，美國對韓國、加拿大、西班牙等盟友以及對越南、印度、印尼、馬來西亞等非競爭關系國家同樣實施了雙反調(diào)查。這意味著，美國對能源安全和獨立問題的高度重視，以及在新能源產(chǎn)業(yè)的推動中具有“以我為主”的策略傾向。?

2.2.2 美國對盟友新能源政策的協(xié)同邏輯?

盡管美國基于新能源政策不斷推動“制造業(yè)回流”的宏大敘事，但短期之內(nèi)很難做到完全“回流”以及在全球新能源產(chǎn)業(yè)鏈中實現(xiàn)對中國的完全替代。因此，“近岸化”和“友岸化”等基于盟伴體系打造出將中國排除在外的全球新能源產(chǎn)業(yè)鏈便成為有效方案。

這一構想集中體現(xiàn)在美國及其盟友在關鍵礦產(chǎn)（Critical Minerals）中的合作。美國《2020 年能源法案》將“關鍵礦產(chǎn)”定義為對美國經(jīng)濟或國家安全至關重要，其供應鏈極易受到干擾或影響，以及在產(chǎn)品制造中發(fā)揮重要作用，如果缺失，將對經(jīng)濟或國家安全造成重大影響。

根據(jù)“美國 2022 年關鍵礦物最終清單”，美國認定的關鍵礦物包括：

鋁、銻、砷、重晶石、鈹、鉍、鈰、銫、鉻、鈷、鏑、鉺、銪、螢石、釓、鎵、鍺、石墨、鉿、鈥、銦、銥、鑭、鋰、镥、鎂、錳、釹、鎳、鈮、鈀、鉑、鐠、銠、銣、釕、釤、鈧、鉭、碲、鋱、銩、錫、鈦、鎢、釩、鐿、釔、鋅、鋯共計 50 種。

與傳統(tǒng)化石能源具有較強的地理依附性不同，以風能和太陽能為代表的新能源將地理屬性與能源生產(chǎn)解綁，只要具備新能源發(fā)電設備便可以在合適的地理條件下得到清潔能源，而生產(chǎn)光伏組件和太陽能電池等新能源設備離不開關鍵礦產(chǎn)。

因此，全球能源低碳轉(zhuǎn)型也意味著能源系統(tǒng)從燃料密集型向材料密集型轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)新能源設備必備的關鍵礦產(chǎn)便成為中美新能源博弈的關鍵領域。

關鍵礦產(chǎn)是清潔能源技術供應鏈中極其重要的一環(huán)，而大多數(shù)已宣布的關鍵礦物加工和精煉項目都位于中國。

如預計到 2030 年中國占已公布新增銅產(chǎn)能的 80%，并在已公布的電池用關鍵金屬精煉產(chǎn)能中占據(jù)主導地位（鈷占 95%，鋰和鎳約占 60%）。因此，美國開始加緊在關鍵礦產(chǎn)領域的產(chǎn)業(yè)政策推動，以擺脫在關鍵礦產(chǎn)供應鏈領域?qū)χ袊囊蕾嚒?/span>

從 2017 年到 2022 年，美國從國家到州/省層面相繼推出 10 項旨在保障關鍵礦產(chǎn)供應安全的產(chǎn)業(yè)政策措施。這些產(chǎn)業(yè)政策主要分為三類：即實施方案與路線圖、技術開發(fā)與科技應用資助以及貸款與稅收等激勵措施。

其中，2022 年的《通脹削減法案》將投入 3700 億美元用于包括改善關鍵礦產(chǎn)供應安全和加快清潔能源轉(zhuǎn)型在內(nèi)的政策支持。

除此之外，美國通過盟伴體系開展國際合作，將產(chǎn)業(yè)政策外延到全球關鍵礦產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，以保障自身新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展所需的上游材料。

自 2020 年開始，美國先后發(fā)起能源資源治理倡議（ERGI）、"聯(lián)合凈零技術加速伙伴關系"、諒解備忘錄（MOU）、雙邊合作、四方安全對話（Quad）以及《關于加強關鍵礦物供應鏈的協(xié)定》等措施與盟友共建全球關鍵礦產(chǎn)供應鏈，繼而完成對新能源產(chǎn)業(yè)的原材料支撐。

三、美國新能源政策的趨勢展望與現(xiàn)實啟示

3.1 美國新能源政策的趨勢與展望

3.1.1 逆全球化背景下美國重回產(chǎn)業(yè)政策周期

自上世紀八十年代以來，基于經(jīng)濟增長率、美國執(zhí)政周期和貿(mào)易救濟措施案例數(shù)量綜合判斷，美國在近四十年共經(jīng)歷兩次產(chǎn)業(yè)政策周期高峰，分別為 2000 年左右和 2018-2020 年左右。

? 第一次產(chǎn)業(yè)政策周期是從上世紀九十年代中后期開始，并在 2000 年左右達到高峰。這一時期正值美國經(jīng)歷“911 事件”、經(jīng)濟下行和美國執(zhí)政周期更替，三種因素疊加推動美國貿(mào)易保護主義和產(chǎn)業(yè)政策盛行。?

? 第二次產(chǎn)業(yè)政策周期是從 2008 年金融危機之后開始，并在 2018 中美貿(mào)易摩擦和 2020年疫情大流行階段達到高峰，此時期正值美國執(zhí)政周期快速更替、經(jīng)濟下行和全球供應鏈危機等多種因素疊加發(fā)酵，推動美國重回產(chǎn)業(yè)政策周期。

從全球主要經(jīng)濟體的 GDP 發(fā)展趨勢來看，從二戰(zhàn)后到上世紀 70 年代，美國主要面臨英國、法國和德國等傳統(tǒng)資本主義國家的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，其中德國的 GDP 在 1971 年達到美國的21.5%。

從 1970-2010 年階段，美國面臨日本長達四十年的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，日本 GDP 在 1995年一度達到美國的 72.6%。美國先后通過制造業(yè)領域的貿(mào)易戰(zhàn)、經(jīng)濟結構談判和匯率安排等措施阻礙日本經(jīng)濟發(fā)展，日本最終跌入“失去的三十年”。

當前，美國開始面臨中國的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，中國近二十年間快速崛起并在 2021 年達到美國 GDP 的 76.4%，超越日本對美國造成的威脅程度。

與日本的挑戰(zhàn)不同，中美在經(jīng)濟、軍事和政治等多領域開展大國博弈，美國開始將中國界定為“戰(zhàn)略競爭對手”。因此，本輪美國的產(chǎn)業(yè)政策周期相比上次更加激進。在全球大變局的背景下，中美經(jīng)貿(mào)摩擦和全球產(chǎn)業(yè)鏈重構推動美國關稅和其他進口稅大幅提升，美國開始基于貿(mào)易保護措施大力推動與中國“脫鉤斷鏈”，助力包括新能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的制造業(yè)自主可控和供應鏈韌性。

從 2008 年金融危機以來，美國產(chǎn)業(yè)政策不斷推動全球產(chǎn)業(yè)鏈重構，繼而將冷戰(zhàn)后的全球化分割為兩個階段。

? 全球化周期（1991-2008）。在全球化周期，基于跨國公司的全球生產(chǎn)要素遵循效率為先的配置模式，推動全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈高效運轉(zhuǎn)，全球處于自由貿(mào)易周期。在此周期，中美兩國形成產(chǎn)業(yè)結構互補，美國主導全球創(chuàng)新與研發(fā)（0-1），中國主導全球生產(chǎn)與制造（1-100），共同向全球市場提供商品和服務供給。?

? 逆全球化周期（2008-至今）。在逆全球化周期，大國競爭推動跨國公司的全球資源配置模式逐步讓位于區(qū)域民族國家的安全需求，全球進入保護主義周期。中國在新能源產(chǎn)業(yè)等全球制造業(yè)領域的主導地位促使美國及其盟友實施對華“脫鉤斷鏈”和“去風險”措施，繼而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的自主可控。

在此背景下，中美兩國均開始實施“國產(chǎn)替代”進程，廣泛涉及創(chuàng)新研發(fā)（0-1）和生產(chǎn)制造（1-100）的全產(chǎn)業(yè)鏈布局：中國大力推動前沿科技和基礎研究，努力解決“卡脖子”問題；美國及其盟友則持續(xù)推動制造業(yè)回流以實現(xiàn)“再工業(yè)化”和產(chǎn)能重建。

（趕碳號注：基于以上邏輯，中美再想回到從前，在雙方博弈的最終結果產(chǎn)生之前，已經(jīng)不太可能。在事關能源安全的國家戰(zhàn)略上，更是如此。中國企業(yè)對此應有清醒的認知。）

3.1.2 美國新能源產(chǎn)業(yè)逐步加強對中國限制措施?

在逆全球化周期和全球產(chǎn)業(yè)鏈重構的背景下，美國致力于通過制造業(yè)的“回岸-近岸-友岸”實現(xiàn)在制造業(yè)領域?qū)χ袊摹爱a(chǎn)能替代”，這一趨勢同樣延伸至以風能、太陽能和電動汽車為代表的新能源產(chǎn)業(yè)領域。因此，美國勢必將逐步加強在新能源產(chǎn)業(yè)領域?qū)χ袊母偁帍姸群拖拗屏Χ?，這主要體現(xiàn)在貿(mào)易救濟、補貼范圍、投資限制、產(chǎn)業(yè)安全以及價值觀等領域。

? 美國在電動汽車領域逐步收緊補貼范圍。以電動汽車為例，美國《通脹削減法案》對電動汽車獲取美國補貼的關鍵礦物比例和電池組件要求在 2023-208 年期間提升一倍；并且，從 2024 年起，受補貼車型的電池組件不得來自“受關注實體”（包含中國）；2025 年起關鍵礦物原材料不得來自“受關注實體”（包含中國）。

另外，美國逐步收緊補貼車型的范圍，從 2023 年 12 月份的 15 款車型（包括美國、日本和德國品牌）到 2024 年 1 月的 6 款車型（僅包含美國品牌），美國通過產(chǎn)業(yè)政策支持本土汽車品牌和產(chǎn)業(yè)鏈的目的日益凸顯。

《通脹削減法案》通過稅收抵免支持消費者使用來自美國及其盟國的礦物和組件，將壓縮中國電動汽車企業(yè)的國際市場空間，可能會由此加速中國電動汽車、車用電池等相關行業(yè)的企業(yè)向海外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的步伐，從而降低本土產(chǎn)能與相關就業(yè)規(guī)模。

? 美國在新能源領域加強投資準入限制。

自奧巴馬執(zhí)政時期以來，美國聯(lián)邦政府就不斷以“國家安全”為由限制中企在美建設與投資風力發(fā)電設施。在美國聯(lián)邦政府已有基于“國家安全”考量的法定程序來審查外資的基礎上，州政府亦在新能源產(chǎn)業(yè)領域逐漸升級針對中企的投資限制。拜登政府與美國國會就在新能源供應鏈升級中國“威脅論”，并以“國家安全”為由限制中企在美投資風電項目。

例如，為阻止中企在得克薩斯州瓦爾韋德縣建設風力發(fā)電場，該州州議會于 2021 年 5 月通過《孤星基礎設施保護法案》，不允許中國、俄羅斯等國的公司或公民參與該州關鍵的電力、電信等設施。法案聲稱，允許外國公司接入該州電網(wǎng)會使其變得脆弱，并威脅附近空軍基地的飛行安全。此類立法或政策的出臺，使得中國在美投資風電設施等新能源項目的市場空間不斷受限。

受到美國戰(zhàn)略導向與政策協(xié)調(diào)的影響，加拿大等美國盟國也以“國家安全”為由限制中國新能源企業(yè)的投資。

2022 年 10 月 28 日，加拿大政府將保護本國關鍵礦產(chǎn)行業(yè)不受外國國企影響。2022 年 11 月 2 日，加拿大政府以“國家安全”為由，命令中礦(香港) 稀有金屬資源有限公司、位于中國香港的盛澤鋰業(yè)有限公司和藏格礦業(yè)投資(成都) 有限公司這三家中企放棄在該國的關鍵礦產(chǎn)投資項目。中礦集團被要求出售其在加拿大動力金屬公司的投資，盛澤鋰業(yè)被要求剝離其在智利鋰公司的投資，藏格礦業(yè)被要求退出加拿大超鋰公司。

隨著美國與資源富集的加拿大、澳大利亞等國的政策協(xié)調(diào)的發(fā)展，中企投資美國盟國的新能源礦物開采與加工項目的難度將進一步上升。?

3.1.3 美國推動新能源產(chǎn)業(yè)回流的現(xiàn)實瓶頸

? 電網(wǎng)設施老化限制新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在《通脹削減法案》（IRA）的推動下，2023-2028 年美國將新增近 340GW 的可再生能源發(fā)電能力，全部來自太陽能光伏發(fā)電和風能發(fā)電；《基礎設施投資與就業(yè)法》支持到 2030年實現(xiàn) 50 萬個充電器的目標；且到 2030 年 50%的新售出車輛實現(xiàn)零排放。

美國計劃未來五年內(nèi)將可再生能源的發(fā)電比例從 2022 年的 22%提升至 2028 年的 34%；與此同時，可再生能源在建筑和工業(yè)供熱中的比例也將分別從 2022 年的 20%和 15%，提升至 2028 年的 25%和 18%。

隨著美國電動汽車銷售量的快速提升，也將持續(xù)加大乘用車的電力需求。美國乘用車的電力需求在 2021-2022 年經(jīng)歷的大幅提升，從 6500GWh 增加到 15000GWh（增加 2.3 倍），IEA 預計美國乘用車電力需求將分別在 2025 年和 2030 年達到 54000GWh（相比 2022 年提升 3.6 倍）和 180000GWh（相比 2022 年提升 12 倍）。

如果計算全部車型，美國車輛電力需求將在 2030 年達到 221200 GWh。這意味著美國將同時應對大量清潔電力的并網(wǎng)需求以及持續(xù)高漲的運輸部門用電需求，美國將在電網(wǎng)系統(tǒng)、儲能系統(tǒng)和充換電等基礎設施領域面臨重大挑戰(zhàn)。

然而，由于現(xiàn)行電網(wǎng)系統(tǒng)和電力設備的老化，美國已經(jīng)開始面臨電網(wǎng)限制和并網(wǎng)排隊積壓等問題。

IEA 數(shù)據(jù)顯示，美國等發(fā)達經(jīng)濟體的電網(wǎng)通常比較老舊，有些電網(wǎng)基礎設施已服役 50 年或更久，這主要是由于電氣化進程開始較早。發(fā)達經(jīng)濟體中只有約 23%的電網(wǎng)基礎設施運營年數(shù)不足 10 年，50%以上的基礎設施已運營超過 20 年。

面對電力需求的持續(xù)上漲以及新能源高比例接入對電網(wǎng)響應處理能力提出更高要求，美國急需對老化的電力基礎設施進行現(xiàn)代化改造和智能化升級，以便提高效率和可靠性來接納新能源。

電力設備的老化可能會帶來以下三方面的風險：

（1）老齡化的電力資產(chǎn)可能帶來重大的安全性和可靠性風險。隨著時間推移，絕緣材料（例如變壓器中的絕緣材料）會老化，從而增加電氣故障、短路甚至火災的發(fā)生概率。斷路器老化后，在故障時跳閘的可靠程度可能會降低。隨著電力資產(chǎn)老齡化，其可靠性將會降低，尤其是在運營年數(shù)超過額定壽命的情況下。這種不穩(wěn)定狀態(tài)不僅會導致停電，還可能在安全跳閘機制不能正常工作時造成設備損壞。

（2）電氣設備老齡化會對故障設備附近的操作人員構成安全風險。老舊設備往往缺乏現(xiàn)代安全功能，從而具有較高的事故和人為失誤風險。老齡化電力資產(chǎn)需要更頻繁的維護和修理才能維持正常功能，因此維護和修理成本通常較高。設備老化后，用于替換的部件可能會變得稀缺或昂貴，可能還需要掌握過時技術知識的專業(yè)人員，成本較高且維護耗時較長。

（3）氣候變化促使全球極端天氣頻發(fā)，暴雨、臺風、干旱以及雷暴天氣等均會造成電力設備故障電網(wǎng)會因天氣條件、溫度波動和機械應力的影響而發(fā)生物理損耗，形成電力中斷和短缺現(xiàn)象。極端天氣對老化電力設備的負面影響將會更大，這進一步凸顯了美國電力基礎設施的不足以及進行改善升級的必要性。

美國在并網(wǎng)方面同樣存在發(fā)展瓶頸。根據(jù) Berkeley Lab 的統(tǒng)計，截至 2023 年 6 月加州申請并網(wǎng)的項目規(guī)模達到 536GW，較 2021 年新增 354GW（2022 年加州暫停并網(wǎng)申請），其中絕大部分為光伏+儲能及獨立儲能項目，給運營商的并網(wǎng)審核帶來巨大挑戰(zhàn)。

以美國為代表的發(fā)達經(jīng)濟體對電網(wǎng)基礎設施和設備的廣泛需求也帶動我國電力設備的出口增長。從變壓器、變流器及電感器設備（HS8504）來看，我國產(chǎn)品出口自 2015 年以來經(jīng)歷快速增長，尤其是 2020 年后增速較快。

從國別來看，對美加墨等北美地區(qū)的出口呈現(xiàn)穩(wěn)步提升態(tài)勢，其中對美國的出口提升最為顯著，這意味著美國對電力基礎設施的改善需求持續(xù)提升。

? 美國內(nèi)外利益分歧限制新能源產(chǎn)業(yè)回流進程

在拜登政府升級對華新能源產(chǎn)業(yè)競爭的過程中，美國國內(nèi)利益集團、黨派分歧以及盟國間利益訴求等內(nèi)外因素將制約其政策實施效果。

（1）利益分歧。

首先，在拜登政府致力于推進新能源產(chǎn)業(yè)本地化的過程中，美國新能源產(chǎn)業(yè)的原材料、組件生產(chǎn)商與集成制造商、設備安裝企業(yè)之間在貿(mào)易保護領域存在利益分歧。

后者反對在原材料與組件領域?qū)嵤┘诱麝P稅等貿(mào)易保護政策措施。在美國國內(nèi)的光伏組件等新能源制造業(yè)難以在規(guī)模和成本上與中企競爭的態(tài)勢下，美國政府很難通過關稅和立法等措施徹底封堵中企在美國的市場空間，這導致大批中國企業(yè)赴美投資建廠以規(guī)避出口渠道導致的貿(mào)易摩擦。

其次，由于美國一系列嚴格的保護土地資源的法律將使得與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關行政審批程序繁瑣，而且眾多環(huán)保組織和地方社區(qū)對關鍵礦產(chǎn)的開采與冶煉持堅決反對態(tài)度，其發(fā)起的倡議與訴訟活動會制約礦產(chǎn)項目的審批進度。

（2）黨派分歧。

在氣候變化是否是人類造成的以及應采取何種應對行動方面，美國國內(nèi)仍存在分歧，并越來越多地投射在黨派和意識形態(tài)斗爭之中。維護化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間仍是共和黨奉行的能源政策主軸，面對拜登政府對新能源產(chǎn)業(yè)的扶持，國會共和黨議員會處處掣肘。未來兩黨在國會的拉鋸必然會削弱拜登政府新能源政策的實施效果，而2024年美國大選又將會對美國新能源政策的延續(xù)性帶來較大不確定性。（趕碳號注：特朗普如上臺必將對美國現(xiàn)有新能源政策構成重大影響。）

（3）盟國分歧。美國盟伴體系成員利益訴求的多樣化與內(nèi)部沖突將制約美國對華競爭政策的實施效果，這將有助于中國拓展新能源產(chǎn)業(yè)的國際合作空間。在美國對華新能源產(chǎn)業(yè)競爭過程中，美歐之間的利益分歧難以徹底彌合。

歐盟認為《降低通脹法》將使美國成為新能源市場的世界領導者，并損害歐盟利益。美歐在新能源產(chǎn)業(yè)領域的分歧，會稀釋歐盟與美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域針對中國的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。與美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域的本土化戰(zhàn)略不同，歐盟在汽車與電池等新能源產(chǎn)業(yè)的布局過程中對華持較開放的合作態(tài)度。

綜上所述，美國在基礎設施和利益分歧等多視角存在新能源產(chǎn)業(yè)回流瓶頸，勢必會阻礙美國新能源產(chǎn)業(yè)鏈的構建以及對中國的產(chǎn)能替代，這為美國新能源產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力度留下緩沖空間，也為中國新能源企業(yè)出海帶來契機。

3.2 現(xiàn)實啟示與投資建議

自“再工業(yè)化”進程以來，美國在新能源產(chǎn)業(yè)領域基于高關稅、“雙反調(diào)查”、原產(chǎn)地規(guī)則以及護欄條款等措施，持續(xù)收緊光伏組件、應用級風電塔和電動汽車等新能源終端產(chǎn)品的進口數(shù)量和補貼范圍，推動新能源產(chǎn)業(yè)的“回岸-近岸-友岸”。

然而，基礎設施不足和國內(nèi)外利益沖突等限制在一定程度上阻礙了美國新能源產(chǎn)業(yè)回流，為其新能源政策的實施帶來較大不確定性。美國和盟友在對華新能源產(chǎn)業(yè)合作中的分歧，也為中國新能源產(chǎn)品出口和產(chǎn)能出海帶來契機。

綜合來看，短期之內(nèi)，美國新能源產(chǎn)業(yè)難以在規(guī)模和成本上與中企競爭，在內(nèi)外部利益分歧下，美國政府難以通過關稅和法案等措施徹底封堵中企在美國的市場空間。但是，逐步加強的產(chǎn)業(yè)激勵政策和不斷收緊的補貼排外措施將推動中國企業(yè)向歐美本土和中立地區(qū)進行產(chǎn)能轉(zhuǎn)移以規(guī)避潛在的貿(mào)易摩擦。?

基于此，我們建議關注以下三方面投資機遇：

（1）隨著美國能源轉(zhuǎn)型背景下風光電占比的持續(xù)提升，光儲賽道將成為強邏輯，建議關注寧德時代、阿特斯、陽光電源以及恩捷股份等。?

（2）鑒于美國在電網(wǎng)等基礎設施領域進行升級換代的迫切需求，建議關注前期積極出海的電網(wǎng)設備龍頭：如智能電表領域的三星醫(yī)療、海興電力等；以及變壓器、分接開關、組合電器的出口龍頭金盤科技、華明裝備、思源電氣等。

（3）美國海風計劃的回歸為中企出海帶來機遇，建議關注深度受益于出口邏輯的海風零部件環(huán)節(jié)和風機環(huán)節(jié)，如大金重工、東方電纜以及中天科技等。